《21世纪》：根据国务院机构改革方案，铁路实行政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职能划入交通部，铁道部如此庞大的一个部门，今后怎么管好？ 

　　高宏峰：不要把铁道部并入交通部理解成过去那种意义上的管人，这次的合并有法律、法规。你看民航也好，电力也好，这些年改革发展不都挺好。铁路为什么就不能搞好呢？而且中国铁路已经有了一定的基础，放到全世界也能排在前面，我们的高铁技术也很先进，我相信铁路会搞好。 

　　《21世纪》：很多人关心未来铁路票价，担心会涨价。 

　　高宏峰：变成企业肯定有这种担心，以前国家管着它的价格，老百姓要求大众化的价格，现在高铁和铁路投入又这么大，怎么能实现一种盈缺的平衡，确实是个很大的问题。 

　　但是对铁路行业，在它执行的运输功能中，有相当大的公益属性，对这些公益属性，政府就要采取公益性的办法来扶植它。比如说铁路成本是1块钱，人民群众要求是5毛钱，那5毛钱的亏损谁来办？总得有个办法。如果企业能挣这个钱，当然好了。如果挣不了，政府得拿出解决问题的办法。 

　　《21世纪》：接下来会是规划职能这块么？ 

　　高宏峰：不是，政府职能这块，包括政府监管，以后具体的“三定”方案里面要说的，现在只是一个原则。 

　　《21世纪》：过去铁道部一直是个强势部门，今后在融合上会不会有问题？ 

　　高宏峰：我们几十年改革这么多部委了。冶金部也好，纺织部也好，不都取消变成协会了，也都运作下来了，总得往市场机制上走。 

　　《21世纪》：执行的难度有多大？ 

　　高宏峰：政府职能转变、机构改革难度肯定是有的，从我们来讲，政府职能转变，既然党中央、国务院定了，我们按照法律规定办事就可以了。 

　　《21世纪》：有银行行长提到，要注意到铁路债权人、债务人这一块关系的理清，咱们这一块有没有方案？ 

　　高宏峰：铁路总公司作为一个企业经营主体，要把原来铁路、铁道部的债权、债务都要承接过去，这个必须实现无缝衔接，不可能断了的，因为它是作为一个企业主体来运营的。 

　　一定会有个严密的设计，实现从铁道部到铁路总公司的无缝衔接，保证我们铁路运输不断线、不出问题。

铁道部一部分演化为交通运输部下属政府职能部门，另外一部分演化为一个巨型企业——中国铁路总公司。这个公司到底如何组建？资产以及负债如何划分？未来如何运作？

　　3月11日，国家发改委综合运输研究所副研究员李坤分析认为，铁道部政企改革的路径，或与1997年组建国家电力公司并撤销国家电力部改制相似。第一步，实现政企分开，铁道部一部分政府职能人员分拨至交通部、国家铁路局；第二步，将铁道部债务、资产进行划分；第三步，根据地域成立几大铁路分公司，或按网络划分成立客运、货运等分公司。

　　此次政企分开也被认为有利于铁路投融资机制革新。3月11日，一位铁路系统资深专家向本报记者表示，这一深刻的变革，将更加有利于铁路投资吸引外资、民资进入；而在运营方面，铁路总公司或将仿照航空公司，采取灵活浮动的票价体系，通过价格体系有效实现客流、货流调节。

 

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　　新公司会承担多少债务？

　　“中国铁路总公司或不会承担太多的负担，要保证新公司的活力，也保证新公司吸纳各方资本。”

　　“现在还在走第一步，实现铁路政企分开。”李坤认为，按照国务院提请全国人大审议的《国务院机构改革和职能转变方案》(下称《方案》)，这一步需要完成职能划分、人事调配等工作。

　　按照《方案》，铁道部一拆为三：其一，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职能划入交通运输部；其二，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等；其三，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

　　国务委员兼国务院秘书长马凯表示，《方案》中提出，国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。同时继续深化铁路企业改革，建立现代企业制度。

　　而中国铁路总公司成立，首先面临的第一大难题是铁道部背负的巨额债务。铁道部发债公开资料显示，截至2012年三季度，铁道部的总资产为43044亿元，负债为26607亿元，资产负债率为61.81%，税后利润则为-85.41亿元。且铁道部负债呈连年增加的趋势，其中长期借款达20604亿元，占总负债的77.74%。

　　针对巨额负债，铁道部部长盛光祖表示，铁道部的负债率没有风险，低于国有企业的平均负债率。铁路债务应由有关部门分辨其属性，如经营性、公益性，按照有关政策法规认真研究、妥善解决。

　　“中国铁路总公司是一个新生命，或不会承担太多的负担，要保证新公司的活力，也保证新公司吸纳各方资本。”上述专家向本报记者表示，这个改革路径可以参照日本铁路市场化模式。铁道部巨额的债务，国务院应该成立专门的债务小组，平稳的承接铁道部所有的债务，对铁道部的所有资产进行核查。一种是公益性亏损，如西藏铁路承担西部开发等公益性铁路负担的债务，应该由国家承担；一种是经营性亏损，如一些收益好的公司，如果出现亏损，那么则需要新成立的铁路总公司承担。

　　而全国人大代表、中隧集团副总工王梦恕也认为，铁道部政企分开后，公益性铁路线路的投入就不能再由成立后的中国铁路总公司承担了。而已有国土开发性的铁路建设、公益性线路的建设及运营费用就不止千亿元。

　　李坤认为，铁道部2.6万亿巨额债务，国家会承担一小部分，即将新成立的中国铁路总公司承担大部分债务。而一些为国家经济发展的铁路线路，国家应该会给予经济补贴。“铁道部2.6万亿债务，估计要十年才能消化。”上述专家表示，这需要走很长的路，逐步探索。

 

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　　组建模式

　　李坤认为，即将成立的中国铁路总公司，根据各公司情况，应该会实现国有控股模式。

　　上述专家表示，国家发改委与国务院调解小组，对铁道部分拆的构想，应该会借鉴日本国铁民营化模式，中国铁路总公司可以有两种模式：一、按照地区划分，如华东、华中、华北等分成若干个分公司，由总公司控股；二、按照网络划分，如铁路基础设施公司、铁路货运公司、铁路客运公司；或者按照两种相结合的模式，来架构铁路总公司。

　　上述专家表示，日本铁路彻底实现民营化，用了十年。1987年4月，日本实施了国铁的分立民营化改革。改革后组建的JR铁路集团，按地域分为6家铁路客运公司，并成立了1家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，新公司最初是国家全额出资，但后来被要求必须尽早出售股份，向纯粹的民营公司转化。

　　“铁道部分拆后，投资计划仍将按‘十二五’规划推进，不会有调整。”3月10日，铁道部部长盛光祖公开表示，新组建的中国铁路总公司，希望社会资金积极投入，也鼓励外资投入。

　　“中国铁路总公司应该会坚持国有控股模式。”李坤认为，铁道部改革，会借鉴电力模式，拆分铁道部才刚刚起步，而即将成立的中国铁路总公司，根据各公司情况，应该会实现国有控股模式。

　　而李坤表示，中国铁路总公司将更加市场化，长期维持在低位的绿皮车或将涨价，长期位处价格低位的铁路货运也将涨价，而高铁涨价幅度或不大，“价格制定方面，应该会受到中国铁路局、交通部、发改委的审批才可以调价”。

　　而上述铁路系统资深专家认为，铁路票价将来或像航空公司机票一样，采取灵活的浮动机制。中国铁路总公司可借鉴航空公司经验，火车票可以打折，有运营的机动权。如大年三十铁路运输量600万人，年初一300万人、年初二400万人，如果初一打对折、初二六折，采取这样的价格浮动，实现分流目的。

　　“灵活的票价体系，就不会出现中国铁路大量的空拉现象。”上述专家认为，国外的高铁采取灵活的票价机制，有青年票、老年票等，如法国今年4月将推出廉价高铁，而中国的商务座、特等座长期处于“空拉”状态。

　　“中国部分客运超前发展，而货运铁路发展速度跟不上。”上述铁路系统专家表示，中国铁路总公司成立以后，会大力发展铁路货运。目前，中国铁路货运运量只能满足30%的市场需求，长期的供需不平衡，导致铁路货运领域腐败丛生。目前，中国能源运输领域，已经喜迎了如伊泰煤炭集团、广汇能源（600256）集团等大型民营企业投资铁路领域，而未来或吸引更多的民资、外资参与货运铁路投资、建设、运营等，进步一激活市场。

铁道部分拆，巨额债务何去何从？今后融资还是会享有此前的“特惠”待遇？这些都还是问号。 

　　根据国务院机构改革和职能转变方案，铁路系统将被一分为二，实现铁路政企分开，组建国家铁路局，由交通运输部管理；组建中国铁路总公司，承担原铁道部的企业职责。 

　　目前，铁路改革的具体细化方案尚未出台，但巨额债务将是铁路改革无法回避的问题。 

　　债务2.6万亿包袱谁来接？ 

　　根据改革方案，新组建的中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥。实行全路集中统一管理，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。 

　　中央机构编制委员会办公室副主任王峰说，铁路全程全网调度指挥必须统一，整个网路建设必须统一规划，“铁路总公司包括经营、建设、安全等在内的三大任务。 

　　作为我国金融市场最大的债务人之一，铁道部总资产4.30万亿元，总负债2.66万亿元。中投顾问交通行业研究员蔡建明在接受《每日经济新闻》记者采访时说，在各种融资方式中，银行贷款和债券融资所占的比例最大，其中银行贷款占比达到63%，债券融资达到22%。 

 

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　　目前，铁道部还未披露过具体的银行贷款余额，已发行尚未到期的债券总计为7591亿元，包括铁路建设债券6220亿元、公司债90亿元、中期票据1060亿元、短期融资债券221亿元。 

　　铁道部分拆，债务的解决流传三种方案：一是将债务直接由财政兜底，诸如发行特别国债予以置换；其二，由新成立的交通运输部承接；其三，由中国铁路总公司承接，原有债务政府支持属性不变，新老划断；最后，按照公益性与经营性进行划分，对相关资产和负债进行重组。 

　　北京交通大学经管学院教授赵坚在接受《每日经济新闻》记者采访时说，如果由铁路总公司来背负2.6万亿元债务，肯定会破产，所以最后还是由国家来背这笔债务。“具体的方案可能会像以前银行一样，成立一个专门的铁路资产公司，进一步解决铁路债务和筹资的问题。” 

　　蔡建明认为，2.6万亿元的负债全部由国家买单并不现实，“解决铁道部债务问题，需要采用多种方式才能解决，进行坏账处理、提升铁路盈利能力，甚至进行资本运作将债务转移出去都是可选的方式。” 

　　铁道部部长盛光祖在回应债务问题时也表示，按照规定，该企业偿还的要企业来偿还，该国家财政投入的就由国家财政投入，这是一个课题，需要认真研究如何处理。 

　　国务院机构改革和职能转变方案也提出，国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。 

　　债券 成本或升0.2个百分点 

　　随着铁路改革的推进，除了当前的债务问题，未来铁路的融资也可能受到影响。 

　　蔡建明说，债务的处理方式成了多方关注的焦点，银行和投资机构会更加关注当前债务的偿还以及后续借债的方式。 

　　以2012年为例，铁道部发行2000亿元的铁路债券，其中包括1500亿元铁路建设债券，以及500亿元的中票和短融券。铁道部是几十个部委中，除财政部、央行之外，唯一一个享有国家主权信用评级发债的。 

　　有资产管理公司负责人表示，如果铁道债由铁路总公司承接，原有的隐性准国债的信用是否保留不得而知，新发铁道债券会不会再属于政府支持债券，其定价与一般企业债的利差如何，还需观察。 

　　中信建投证券债券分析师施同亮在接受《每日经济新闻》记者采访时说，铁道部发行债券享受税收减半政策，另外铁道部享受国家主权信用等级，这些政策会影响到铁道部发债时的利率，“铁道部可以把利率定得更低，这样就节省发债成本。” 

　　据施同亮推算，铁道部的债券发行成本比普通债券发行利率大概低0.2个百分点，“如果以1000亿元的债券为例，发行10年期的债券可以节约20亿元的成本。” 

　　铁道部改革后，铁路债券主体变成公司，则可能不会享受到这些优惠条件，铁路债券的融资成本会相应升高。由于铁路债券的存量很大，铁道部改革后实行公司债券管理办法，大量的债务对市场影响较大。 

　　不过，施同亮认为，政府应该会考虑这个问题，比如出台一些特批的办法，暂时延续原来的规定，“不会马上让铁路债券按公司的坐标发展，但究竟如何变化还需要看进一步的细则。” 

　　贷款 利率或涨至基准水平 

　　“铁道部改革之后，主要的融资主体是中国铁路总公司，它的信用级别可能跟其他央企平级，仍然比较高。但是毕竟从政府部门到企业法人这种身份的变化是很大的，对它的信用等级打分，银行的做法要发生很大的改变。根据市场的规律，银行信贷的松紧，如果它的现金流、偿债能力低的话，新增的贷款利率可能会上调。”一位国有银行分行信贷部门人士对《每日经济新闻》记者表示，这种变化对于银行的信贷风控技术也是一个不小的挑战。 

　　“当时商业银行给这些公路、铁路等基建行业客户的贷款利率平均基准下浮8%，一般在5%到9%之间，银行的资本收益率、回报率都很低。”一位股份制银行人士对《每日经济新闻》记者表示。 

　　由于铁路是商业银行的大客户，其沉淀资金、存款规模巨大，又有政府信用兜底，对铁道部的贷款一般是银行“争抢”的业务，从而导致铁路贷款利率一般都下浮。 

　　而到2011年7月23日的动车事故发生后，铁道部的信用遭遇危机，不仅其发债遭遇冷场，多家国有大型银行也对其贷款利率做了上调，但并未高于基准利率。 

　　如中国银行（601988）高层在2011年中报发布会上就表示，对铁道部贷款利率基本上是执行基准利率。2011年中报期间，建设银行（601939）也透露将与铁路和公路相关的贷款审批权限上收至总行。当时据建行董事长郭树清透露，建行对铁道部贷款余额为1100亿元，利率已经上调到基准利率。 

　　全国政协委员、工行行长杨凯生谈到铁道部改革时，表示这次铁道部改革以后，贷款可能不再具有政府行为，而是成为独立法人，自担风险，因此贷款的信用等级需重新评定。 

　　“信用等级重新评定是一定的，但也不会定得比其他国家垄断企业低，毕竟它还是一个央企，对铁路总公司的贷款可能还是延续之前的利率定价，但对它的一些子公司，银行会完全市场化定价，该上调的上调。”上述股份制银行人士表示。 

　　股权 民资占比将有所提升 

　　全国政协委员、银监会前主席刘明康对媒体表示，铁道部是负债率最高的一个部门，他希望银行“还是要谨慎一些”。 

　　年初，铁道部在京召开2013年全路发展计划工作会议。根据“十二五”后三年铁路建设规划，2013年全国铁路安排固定资产投资6500亿元，其中基本建设投资5200亿元、投产新线5200公里以上。 

　　据报道，5200亿元的资金来源包括：中央预算内资金126.5亿元，铁路建设基金302亿元，铁路专项资金195亿元，铁路债券1500亿元，铁路企业自筹10亿元，地方及企业出资700亿元，外资38亿元，银行贷款2328.5亿元。这是银行贷款首次低于50%。 

　　数据显示，铁道部银行贷款占其全部资金来源的比例由2008年的33.8%升至2009年的56.6%，到2010年底已高达64.7%。银监会2011年5月份进行的“腕骨”监管体系指标测试结果显示，工、农、中、建、交五大国有银行均超过了单一集团客户授信集中度15%的目标值，授信额度包括贷款、债券和担保等。 

　　杨凯生表示，原来铁道部政企不分，铁道部的财务司向银行借款，各路局下属公司又分别借款，监管部门统一算账。由于铁道部背后是政府信用，这个指标可以放松，贷款比例适当上调。但此后信用等级则需重新评定。 

　　银行贷款或遭到收缩，而债务融资占比也接近上线。铁道部为了融资，除发债、贷款外，也不断在考虑新的途径。去年，铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，鼓励民间资本进入地方铁路、铁路支线及场站设施等项目。 

　　蔡建明认为，铁道部分拆之前，受益于国家信用的担保，举债融资相对容易。铁道部分拆后，将会进行投融资机制的改革，多元化的融资方式有望突破，债务融资比例将有所下滑，股权融资占比将有所提升，融资难题将会得到一定程度地解决。他预计，铁道部分拆后，组建的中国铁路总公司具有更加明确的市场主体，各地方铁路局作为其分公司，其债务问题或有总公司统一管理、协调，市场化的解决方式成为必然。 

　　中金公司在研报中指出，政企分开后，铁路总公司的融资能力将受到影响。但是，企业主体将显著丰富融资方式，在债务融资和政府直接补贴难度加大的同时，股权融资将成为下一步发展的重点。以存量换增量的资产注入有助于现有上市融资平台获得外延式增长机会。 

　　上述股份行人士表示，该行将关注鼓励民资进入的地方铁路、铁路专用线或铁路集运站项目。但这种投资将并不是单纯的贷款，而是联合产业基金的模式进行股权投资。