设立国家破产管理局的具体建议

　　李曙光

　　破产法的实施效果不理想的主因，是缺乏一个配套的政府主管机构。所以，我建议尽快设立破产管理局，作为国务院直属的一个政府部门，负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务。 

　　新破产法实施两年过半，一些积极作用已经呈现。例如，一些资不抵债或现金流出现危机而处于破产困境的企业，借助破产重整程序，成功地走出了困境。但破产法在实施过程中暴露了许多问题。最突出的是，许多企业本应申请破产，却逃避破产程序，把损失转嫁给债权人和职工。 

　　以2008年的一组数据为例：该年法院受理的破产案件只有3139起，而当年退出市场的企业多达78万家。这78万家企业中，有38万家以注销的方式退出市场，40万家以吊销的方式退出。 

　　2008年是全球经济危机最严重的一年，我国企业受到的影响也非常大。这些退出市场的企业中，有相当一部分应该走破产程序，它们选择逃避破产，把企业失败的成本转嫁给了债权人和职工，甚至可能把成本进一步转嫁给社会和政府部门。本应申请破产的债务人逃避破产，从个案上看似乎便宜了债务人，从整体上看，既无益于债务人，更有害于债权人、职工，最终会给社会带来更大危害：将大部分倒闭企业拒于破产门外，会鼓励企业主卷款潜逃，留下没有清理的债权债务关系和更多的失业人口。 

　　造成破产法的实施效果不理想的主因，是缺乏一个配套的政府主管机构。所以，我建议尽快设立破产管理局，作为国务院直属的一个政府部门，负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务。 

　　从世界经验看，英、美、德、俄等国破产管理局主要具有五项功能： 

　　（1）追踪破产法实施，整理法律实施数据，为制定和实施决策提供依据。 

　　破产法作为市场经济的基本法，其实施影响到经济生活的方方面面，因此，可以通过破产制度，准确搜集各种企业与市场信息。美国次贷危机的实质就是破产危机，规制金融衍生品的制度，都离不开破产制度的支撑。再比如，美国学者通过对不同州个人破产数据的研究，分析飓风等自然灾害对个人破产带来的影响，也可以为政府决策提供有价值的实证研究基础。

　　目前我国各级工商局，只是公司的注册登记和注销、吊销管理部门，没有能力和动力管理企业破产案件，不会去监督注销或吊销的企业是否逃避破产。法院负责审理破产案件，但也没有能力和动力系统管理破产案件。它们更缺乏能力和动力管理和分析未来的个人破产案件的数据。汶川地震之后，这方面的数据极其缺乏，给各种赔偿和善后事宜造成极大困难，就是一个深刻的教训。所以，建立破产管理局，有助于搜集并完善破产数据，为决策者做决策提供翔实精准的实证基础。 

　　（2）负责破产法实施中操作规程的制定以及为立法的修改提供建议，不断提升立法水平。

　　破产法实践性非常强，牵涉的面很广，需要一个统一的管理部门，追踪督促其实施，负责实施中操作规程的制定，并总结经验教训，为立法的修改提供建议。 

　　（3）追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况。 

　　诚信是市场经济的基石。董事、监事和其他高管落实其诚信义务的好坏，直接影响我国公司的经营管理水平。公司法尽管规定了董事、监事和其他高管的诚信义务，但事实上，许多企业亏损破产，一些企业高管违背诚信义务却得不到相应的惩罚，其主要原因就是，没有一个责任机构追究他们。建立破产管理局，使之作为一个对相关董事、监事和高管进行追究和监督的责任机构，有利于配合公司法，落实公司董事、监事和其他高管的诚信义务，提升市场经济的诚信水平。 

　　（4）作为公共管理人管理个人破产案件。 

　　许多破产案件，尤其是个人破产案件，其破产事务的管理因为没有盈利，私人职业者没有动力参与。政府作为市场经济的信用提供者和公共产品提供者，有义务以法律援助的形式，为私人破产提供管理服务。 

　　（5）管理破产管理人。 

　　破产管理人是代表破产企业全体利益关系人，管理破产财产的私人主体。我国目前的破产管理人由各级法院管理。但是，法院作为裁判机构，并不应该行使管理职能。因为这种体制极易滋生腐败，也没有效率。破产管理局来做这样的事，却既有资格也有效率。当然，这种管理不是干预，而是监督。相当于破产案件中的守夜人。 

　　总之，我建议尽快设立破产管理局，作为信用管理者，代表政府管理市场经济的信用。一个有效运作的破产管理局，有助于推动我国市场经济的完善。这方面的国际经验已经很丰富，我国香港地区的破产管理署就是一个成功的例子。