近日,清华大学国家金融研究院联合中国政法大学破产法与企业重组研究中心共同发布报告《加强破产法实施　依法促进市场出清》(以下简称“报告”)指出,由于改革不到位,政府和国有企业往往以GDP和企业规模为考评标准,导致企业违背市场规律进行扩张。地方政府出于维稳和政绩考虑,不愿让“僵尸企业”进入破产程序,而是采取拖延观望的态度,长期用财政资金输血、提供优惠政策或政府信用背书的方式维持其“僵而不死”的状态。

　　报告认为,企业破产不仅会影响地方政府政绩,还可能给政府带来维稳压力。在考核压力和“稳定压倒一切”的压力下,地方政府往往会干预企业破产,对僵尸企业采取各种帮扶措施。这样形成了企业预算软约束的特征,企业一旦出现困难愿意找政府渡过难关,而不愿进行破产重整和破产清算。

　　报告进一步指出,出于地方保护主义,部分地方政府害怕税基流失,阻止外地企业兼并重组本地困境企业。在已有的企业债转股案例中,部分地方政府不但不履行剥离非经营性业务、分流人员的承诺,反而暗中助长一些企业私卖股权和转移企业资产的行为。

　　例如,在目前破产制度推行不畅的现实环境下,在2015年浙江省打击逃废债专项行动中,全省共立案1010起,先后抓获了在逃境外嫌疑人110名,这些犯罪嫌疑人,有些利用政府维稳的心态,绑架政府兜底,先跑路,待政府拿出政策后回来再继续经营。

　　对此,清华大学国家金融研究院院长吴晓灵提出,破产制度的切实推动和落实,都将有助于稳定企业家预期和情绪,为困境企业家提供应有的保护和处理机制,并且打击和抑制在企业困境和重组过程中所不应出现的不法行为。

　　在吴晓灵看来,依法实行企业破产重整和破产清算,能够培育社会法治理念,划清政府与市场的边界,让社会经济在法治的轨道上进行。然而,因监管失效、处罚不力和救济渠道欠缺等因素而产生的吊销、注销等行政手段与破产程序衔接不畅,大量企业该退不退的怪异现象,对信用经济的良性运转构成极大威胁。

　　“由于破产制度执行不畅,加上我国个人破产制度的缺失,不少陷入困境的企业家跑路消失与大量资本的不正常流出同时发生。僵尸企业长期占用信用资源,如果这类问题长期积累得不到及时关注和解决的话,金融机构资产负债表将无法顺利修复,这将直接和间接地导致金融体系的脆弱,从而为引发突发性的甚至大面积金融危机埋下隐患。”吴晓灵分析说。

　　报告建议,政府要按照法律和市场规律解决产能过剩和“僵尸企业”问题。在当前供给侧结构性改革的背景下,要坚定不移地减少过剩产能、处置“僵尸企业”。“去僵尸”要按照商业化原则来判断企业是否有生存能力,政府的主要职责是建立恰当的激励机制、创造相关利益方谈判的必要的条件、设立谈判的协调机制,而不是具体决定重组和谈判的结果。

　　报告还指出,对于失去生存能力的国有“僵尸企业”,政府应当充分运用出资人机制依法实施破产清算。对于非国有企业,应当由债权人判断企业是否有生存能力和挽救价值,政府要尊重债权人的决议,为企业重组或者破产清算创造必要的激励机制、谈判条件和协调机制。

　　建立破产案行政司法联动机制　温州3年办结破产案占浙江全省五成

　　近日,清华大学国家金融研究院联合中国政法大学破产法与企业重组研究中心共同发布的《加强破产法实施、依法促进市场出清》(以下简称“报告”)披露,2013年到2015年,温州共受理破产案件554件、办结425件,分别占浙江全省的43.79%和53.59%,分别占全国7.36%和6.56%。

　　报告指出,在温州以民营企业为主、没有历史性负担的经济环境中,为顺利实现企业破产清算和重整,温州市政府主要领导牵头,召集司法机关、国土、建设、公安、工商、税务以及金融机构成立风险处置协调小组,建立破产案件行政司法联动机制,对破产重整所涉及的产权变更登记、破产企业税收、工商登记变更注销、破产财产的具体处置方式等作出明确规定,大大提升了破产案件审理和破产企业重整的效率。

　　针对温州企业间担保链条比较复杂的情况,温州市政府建立了债权人协调机制,由债权人共同对企业进行分类,并分别采取破产、重整和继续支持发展等措施；建立地方性的企业授信信息系统平台,实时掌握企业的授信状况,银行间也通过协议对企业设定授信上限,合理控制授信规模。　

　　同时,建立了资产联防联控信息共享机制,防止破产过程中转移、隐匿财产的现象,当地金融机构向政府提供了约500家风险企业名单,政府将企业控制人的出入境信息、产权变更信息通知债权人,最大限度减少了破产企业逃废债务风险。

　　此外,温州市政府还建立了多部门参与的逃废债打击体系,从破产申请审查、管理人清查破产财产、相关人员责任追究等方面对逃废债行为进行规制,2014年以来共受理涉嫌逃废债的破产关联案件76件,审结65件,涉案标的1.51亿元,追回破产企业资产5789.14万元,追究19名债务人及相关责任主体刑事责任。

　　新破产法实施后案件量不增反降　以破产程序退出市场企业不足0.4%

　　据《加强破产法实施　依法促进市场出清》(以下简称“报告”)披露,企业破产法实施过程中的一个突出问题是,全国破产案件受理数量不但没有增加,反而连续下降。我国每年行政注销的企业数量远大于破产清算的企业数量,以2014年为例,适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例的不足0.4%。

　　报告统计,2007年6月新破产法实施后,全国各级法院审理的各类破产案件结案数量呈明显下滑趋势,由企业破产法实施前的4000余件降为2014年的2059件。

　　报告显示,我国企业非司法程序退出占比高。例如,2014年全国企业注销数量为505866户,而全国法院审结的破产案件为2059件,适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例的不足0.4%,大部分资不抵债的企业在退出市场时,本该适用的破产程序因为种种原因并未启动。

　　专家建议设立国家破产管理局

　　清华大学国家金融研究院院长吴晓灵提出,设立国家破产管理局,作为“破产程序的看门人”,在破产过程中负责协调各个政府部门,监督破产重整过程和破产管理人履职等,促进破产体系的完整和效率,保护所有股东、债务人、债权人和公众的合法权益。

　　中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光还建议,建立工商行政部门与法院的联动处置机制,将企业营业执照的吊销和注销程序同企业的清算程序关联,以充分保护债权人的权益。