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李曙光:如何处理好破产中的国情特色问题

作者:李曙光   时间:2017-05-09   阅读次数:233 次   中国清算网

  上世纪80年代,随着经济改革的推进,我国开始逐步建构中国的破产法律制度,包括引入域外的破产制度。2006年《企业破产法》在制定过程中学习了许多国家的经验,特别是借鉴了发达国家的先进制度。由于制度水土不服与文化的原因,加之我国幅员辽阔,东西南北省情不同,破产法的10年实施中存在着许多“中国式”问题,或国情特色问题,对我们破产法的有效性产生很大影响。

  这些特色问题反映在许多方面,这里先列举几个。

  第一,关于僵尸企业的定义问题

  在中央经济工作会议提出“要抓住处置‘僵尸企业’这个牛鼻子”的政策下,各地加紧了处置僵尸企业的步伐。国务院国资委提出2017年完成300户“僵尸企业”处置任务。此外还有14个省国资委明确了2017年处置僵尸企业的任务,如山东省提出处置124户,北京计划完成50户以上的僵尸企业出清,湖北省则力争30家省属国资“僵尸企业”退出。但是这些省份列的僵尸企业实际上有些不是僵尸企业,有许多是危困企业。僵尸企业与危困企业的区别在于,僵尸企业是应该进入破产清算的企业,而危困企业是有拯救希望的企业,有的地方以僵尸企业的名义去申请破产补贴。针对这一问题,各级政府应当准确认识到僵尸企业的概念,僵尸企业一般指的是符合《企业破产法》第2条所设定的标准的企业,地方政府在处置僵尸企业过程中,应当区分僵尸企业和危困企业,对于出现财务危机但仍有营运价值的企业不一定要通过破产程序出清,而可通过重组并购盘活资产。

  第二,关于国有企业的申请主体问题

  目前不少国有企业仍是全民所有制企业性质,而《公司法》仅规定强制清算的主体是公司,全民所有制企业是否符合强制清算的主体则存疑。此外,有些地方将困境国有企业统一划归到新成立的特定机构,即所谓的托管中心或股权管理中心,但这些机构的法人架构不清晰,有些并非法人组织,经营处置中的角色地位不明,这些组织能否成为破产法所规定的申请主体值得探讨。按照《民法总则》第71条的规定,法人的清算程序和清算职权没有法律规定的参照适用公司法,这是全民所有制企业未来可供选择的解决路径。对于新成立的国有企业运营机构,应当在登记时将这些机构登记为企业法人,同时在处置划拨企业时须依照委托代理关系取得国资委或者一级企业的授权。如此方能在理顺法律关系的基础上,按照法律程序处置相关债权债务。

  第三,关于职工存量公房处置问题

  不少国有企业职工可以低于市价的房租住在企业提供的住房中,这种住房往往具有福利性质,但产权大多还属企业所有,从法律上看仍是公房。若企业宣告破产,这些房子该如何处理?如果直接将这些公房按照债务人财产进行处理,则居住多年的企业职工将丧失栖居之所,会引发职工的对抗。针对这一问题,应一企一策,从历史劳动债权和现实劳动债权的角度处理这些住房。从历史劳动债权角度看,国有企业员工所应得待遇大多体现在隐形福利中,职工长期住在公房中是产权意识不强的时代产物。对于这些住房,职工可以根据工作年限及对企业的贡献率无偿或者低偿取得所有权。而对于职工的其它未支付工资,则应作为现实劳动债权参与到债务人的财产分配中。

  第四,关于破产企业的涉税协调问题

  《税收征管法》第45条规定了税收债权优先于担保债权,这是当前破产程序中较为棘手的问题。这一规定虽有树立国家税收权威性的考量,但如果严格执行这一规定,将打破市场交易预期,使得担保债权人不愿借贷。税收征管部门应当加强日常的欠税执行,否则企业进入破产程序后,税收债权将仅能作为第三顺位的优先权参与分配。建议对《税收征管法》第45条进行修改,不要挑战担保债权的绝对优先地位,建立正常的市场预期。

  第五,关于执行转破产的程序衔接问题

  “执转破”要求同时满足申请的被执行人为企业法人、有到期债务无法偿还以及被执行人须为自愿。其中,最后一个条件是目前执转破的主要障碍。对债权人而言,执转破后清偿率为零,不如任由相关债务在账面空转,因而缺乏积极性。债务人又不愿轻易承认失败,因此也怠于选择执转破程序。对于执行难的问题,关键还是要强化执行手段,及时发现可供执行的财产,同时树立异地财产执行的权威性。同时可考虑对执行体制做出调整,赋予专业的破产庭特别的执行职能,使得破产中的财产执行更有效率。

  第六,关于破产程序终结后的企业注销问题

  现行注销制度下,企业注销成本比较高,注销时间长,造成企业主动注销的积极性不高。简易注销的实施正是为了解决这一问题。但对于企业的注销,还有不少附带的问题需要解决。比如注销后企业的相关档案资料的保管问题,可能涉及到诸如破产企业的高管责任、企业注销后职工找到新工作前的档案保管等事项。法院和工商部门对此应明确职责范围,细化各自负责的保管范围和保管年限。

  我国自身的历史传统和国情特色决定了破产法这一最市场经济的制度在中国的实施难以一帆风顺。要充分发挥破产机制在资源配置中的决定性作用,需要有一套符合市场价值要求和国情特色的破产程序。我们要根据破产法的实践,不断修正和细化破产法的具体内容及司法政策,推动破产法在中国的有效实施。

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