一些地方在去产能过程中过分依赖政府行政推动，甚至出现政府行政式推动甚至代替市场作决定的情况。尤其突出的是，不考虑各地资源要素条件、市场需求状况和产业竞争力水平，简单草率地通过“按区域分派、按企业分解、按装备划线”的方式落实去产能任务。

　　■智库观点

　　钢铁行业是我国去产能、推进供给侧结构改革的战略重地。国务院明确提出“十三五”期间全国要压减粗钢产能1亿—1．5亿吨，相当于目前总产能的1／10。为此，国家出台了支持钢铁行业化解产能过剩实现脱困发展的配套措施，运用行政、法律、财政、环保、质量、安全等手段，并向各地下达去产能任务指标，各地也陆续出台地方化解产能过剩的意见。与以往比，钢铁行业此次去产能，政府决心更大，政策力度空前。

　　钢铁行业去产能初见成效

　　总的来看，由于政府对此轮钢铁行业过剩产能淘汰的坚定决心和政策支持以及钢铁行业自身持续低迷的经营表现，出现了投资热情缺乏、市场出清等情况，目前我国钢铁行业的去产能取得了一定成果。

　　1．钢铁行业生产呈现回落态势

　　事实上，由于市场需求低迷，钢材价格持续下跌，企业经营压力增大等因素影响，2015年以来我国钢铁行业就已进入了去产能周期。2015年全国粗钢产量为8．038亿吨，同比下降2．3％，为1981年以来的首次下降。而今年上半年，全国粗钢产量4亿吨，同比下降1．1％，钢铁行业生产继续呈现回落态势。

　　2．钢材价格止跌反弹

　　2011年以来，受主要原材料价格下降等因素影响，钢材价格指数持续下行，尤其是2015年，钢材价格更是出现大幅下滑，全年累计跌幅达到31．1％，降幅较2014年扩大了14．9个百分点。但是2016年年初以来，钢材价格止跌反弹。前4个月，受房地产市场、基建投资、补库存等因素影响，再加上铁矿石等原材料价格回升，钢材价格出现大幅反弹。而5月份后，由于市场需求趋于稳定以及去产能政策的逐步落实，钢材价格开始进入震荡调整期，并有望趋于稳定。监测结果显示，7月底我国主要钢材价格指数比年初上涨了20．91％。

　　3．钢铁企业盈利大幅改善，经营状况普遍好转

　　2015年，中国钢铁工业协会统计的99家大中型钢铁生产企业全年亏损总额达645．34亿元，亏损面高达50．5％，遭遇10年来最冷的“寒冬”。今年上半年，受益于钢材价格上涨，99家钢企实现营收1．29万亿元，同比下降11．93％；利润总额125．87亿元，同比增长4．27倍；亏损企业26家，亏损额136．9亿元，同比下降22．8％。钢企经营状况普遍好转，基本扭转了全行业亏损局面。

　　钢铁行业去产能过程中面临的问题

　　钢铁行业去产能取得积极成效的同时，也要清醒地认识到，当前钢铁去产能过程中还面临着一些突出问题或风险，去产能任重道远。

　　1．部分亏损钢企只是产能“停下来”，而非真正“退出去”，导致上半年去产能目标未实现

　　本轮钢铁行业已持续下行4年多时间，亏损企业数量不断增加。在此背景下，钢铁行业本可以开始新一轮的优胜劣汰，部分企业应该被市场淘汰。但现实情况是，相当一部分已经亏损或接近亏损边缘，至少是主业亏损的钢企仍维持运营。一些停产的钢企只是生产线停下来，而非产能或企业真正退出去。尤其是随着今年钢价上涨，钢铁行业经营状况触底回升，河北、山西等地原本被迫停产的部分产能纷纷复产，推动国内粗钢、生铁和钢材产量均出现上涨态势，导致去产能政策执行效果不佳，目标未实现。据统计，今年上半年全国钢铁去产能达1300多万吨，仅占年度目标4500万吨的30％左右。

　　2．去产能过分依赖政府行政推动，导致市场倒逼与政府引导协同作用的化解机制尚未理顺

　　去产能总的原则应是尊重市场规则，多采取市场化手段，政府适度干预，综合运用市场机制、经济手段和法治办法，积极稳妥化解过剩产能。但由于我国钢铁企业多数为国有企业，受各地方政府保护和政策干预较多，一些地方在去产能过程中过分依赖政府行政推动，甚至出现政府行政式推动甚至代替市场作决定的情况。尤其突出的是，不考虑各地资源要素条件、市场需求状况和产业竞争力水平，简单草率地通过“按区域分派、按企业分解、按装备划线”的方式落实去产能任务。这种政府强行指定或分配的硬性方式既忽略了各地钢铁产业发展的实际情况，也难以发挥市场优胜劣汰的作用。

　　3．部分地区和钢铁生产企业去产能观望情绪浓厚、积极性不高

　　由于钢铁行业去产能关系到本地区或企业的切身利益，再加上去产能具体实行政策办法不清、思想认识不到位、资产债务处置和人员安置压力大，部分地区或钢铁生产企业抱着整体产能减少、自己扛过去就能峰回路转的心态，不愿意看到“我减产你不减产、我压缩你不压缩”的情况出现，观望情绪浓厚、积极性不高。首先，企业一旦关停，本地区将面临巨大的资产债务压力，人员安置压力也增大。其次，政策激励作用不够。相比企业去产能造成的资产损失以及面临的债务问题，从中央划拨的化解产能的补偿资金不会超过钢铁去产能总成本的1／10，远远达不到地方和企业的心理预期，激励作用较为有限。再次，随着钢价上涨，一些钢铁企业寄希望于市场形势好转、能够东山再起，尽量保住产能、留住人才。而对于钢铁企业整合重组来说，由于市场不景气，优势企业整合重组能力降低，再加上重组企业债务复杂、人员包袱重，优势企业的整合重组意愿明显不足。

　　4．去产能过程中不能一视同仁，出现差别对待现象

　　如果说主要依靠政府硬性分派去产能任务的话，那么与政府密切的国有钢铁企业理应成为去产能的重点。但现实情况是，一些地区在推进去产能过程中，不是依据企业的经营以及竞争力状况，而是划分企业性质，一些政策的制定对不同企业差别区分和对待，存在“亲国有企业、疏民营企业”“去民营企业产能”的倾向。例如，国有企业化解过剩产能的任务较轻，甚至没有化解任务，民营企业却成为化解过剩产能的重点；金融机构对优质民营企业降低授信甚至不给授信，对经营困难的国有企业却给予大量资金进行托盘；在补贴资金方面，国有企业职工有买断退休、实行内部退养等政策支持，民营企业却只能依靠自身能力解决职工欠薪等问题。

　　5．去产能配套政策不完善、不系统，原则性太强、落实难度较大

　　这主要体现在：一是目前去产能的环保、能耗、质量、安全和技术红线已经划定，但具体标准仍然缺失，导致地方政府在执行中捉摸不清、把握不准，难以科学地评定哪些是落后产能、哪些企业是“僵尸企业”。二是虽然规模1000亿元的中央财政奖补资金已设立，但是资金的使用分配、补偿金和安置费的细则仍在制定中。三是企业破产退出机制尚未完全理顺，由于企业破产程序复杂、费时较长、代价高昂，从诉讼立案到走完破产程序时间长，一些企业负责人宁可选择直接“跑路”；而且，“僵尸企业”一旦破产，银行负债将失去回收的可能性，企业债权方也不愿推动“僵尸企业”破产退出。四是盘活土地资源的政策有待完善，盘活产能退出后的腾让土地是缓解企业资金压力的有效办法，但是关于土地转让、回收、开发和收益分配的政策措施仍不完善。

　　对策建议

　　1．加快完善去产能的政策法规体系，实现主要依靠经济、法律手段推动钢铁行业去产能

　　推动建立化解钢铁行业“去产能”的立法工作。严格制定、修改、完善钢铁行业在产能利用率、污染排放标准、土地资源占用等方面的法律、法规，以实现依靠经济、法律手段推动钢铁行业去产能工作，最终形成常态化的治理机制。另外，还应该通过使用负面清单制度、环保倒逼机制来压缩钢铁行业的过剩产能，从制度层面确保钢铁行业不再有新的产能扩张。例如，建立一套按照环保标准推动淘汰落后的考核体系，以主要污染物排放浓度和总量双达标考核为基础，对那些达不到要求的钢铁企业启动关停程序。加大淘汰钢铁行业过剩产能的力度，不断强化钢铁行业的用地、用电、用水标准，对于不达标或违规建设的项目，坚决依法彻底拆除。

　　2．进一步细化去产能的现有相关政策，增强政策针对性，调动地方和企业参与去产能工作积极性

　　钢铁行业去产能事关一些企业或地方的切身利益，如果监督、激励措施不到位的话，可能会出现中央与地方、不同地区之间的利益冲突。因此去产能必须要获得更广泛的支持以发挥各方积极性：一是多聆听地方政府、钢铁企业和在职员工的意见，夯实去产能共识基础。二是尽快出台《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》的相关配套文件，增强其政策针对性和可操作性。三是对去产能的奖补原则和细节、钢铁企业的绩效进行开放、透明化评估，增强公开力度。在奖补资金的标准上，要根据去产能的实效予以奖补，尽量少按多因素法处理；兑付手续上要更加人性化、简化。四是中央划拨的1000亿元专项奖补资金要一视同仁、公平应用于各种所有制、各个区域的去产能企业，避免复杂化和矛盾激化。五是加强监督考核。中央政府应将地方政府在去产能过程中的承诺兑现情况作为政绩考核的一项重要指标，以督促地方政府谨慎承诺，严格兑现。

　　3．加快钢铁行业的兼并重组和破产清算，以消化其过剩产能

　　我国钢铁行业总体规模大、分布散、产业集中度低，不利于提升资源的利用效率。因此，化解钢铁行业的产能过剩可采取兼并重组和破产清算等办法。

　　在兼并重组和破产清算中，一是要实行“两个推动”：推动钢铁行业资源、资产、资本向优势钢铁企业集中，以实现生产要素的高效整合；推动钢铁产业链上游优势企业与下游优势企业形成战略联盟，减少不必要的中间成本，消除恶性竞争，优化供给结构，增强综合竞争实力。

　　二是要建立“两个平台”：一个是建立钢铁产能交易平台，允许各区域在确保完成去化任务的前提下，对钢铁产能进行交易，为优势钢铁企业“上大压小”、实施兼并重组提供通路；另一个是建立金融支撑平台，进一步优化金融机构的信贷结构，以激励资本市场多渠道参与钢铁企业的兼并重组，并通过金融产品、金融服务的不断创新，以支持兼并重组后的钢铁企业进行产品升级以及技术创新。

　　三是构建“两个机制”：一个是通过扩大税收抵扣、减免税收比例等税收政策，构建钢铁企业跨地区兼并重组的利益协调机制，以使不同地区之间税收分配比例保持一个比较均衡的状态，降低地方政府出于担心本地区钢铁企业被兼并、破产清算等导致税收减少而产生的抵触情绪；一个是社会风险防范机制，兼并重组和破产清算都将涉及到企业债务处置和人员安置等问题，这些问题处理不好，势必会带来一系列社会问题，必须认真、慎重对待。在处置企业债务和银行不良资产方面，可成立钢铁行业资产管理公司。通过将国有银行债权转移给钢铁行业资产管理公司，由资产管理公司将债权转化成对重点企业股权的债转股方式；同时还可以采取打包出售、债务置换、资产证券化等市场化方式处置企业债务和银行不良资产。在人员安置方面，要进一步强化去产能地区的失业监测和预防机制，动态掌握企业职工就业信息，制定应对规模性失业风险预案。充分利用专项奖补资金，加大对去产能企业职工安置、转岗、培训再就业的帮扶力度，推动人员的结构性转移。

　　4．改革与发展并重，加快钢铁企业技术创新和转型升级，优化钢铁供给结构，形成市场倒逼去产能

　　导致我国钢铁行业产能过剩的一个原因是供给、需求不相符的结构性矛盾，因此，目前应该着力技术创新、技术进步，不断增加钢铁产品的技术含量，以高端出口产品消化部分过剩的产能。另外，继续通过简政放权，为钢铁企业自主创新营造宽松的环境，支持钢铁企业自主创新，通过技术创新驱动钢铁产业结构、产品结构以及钢铁企业的组织结构、布局结构的全面优化升级，推动钢铁产业最终实现整体转型升级，进而从根本上解决钢铁行业产能过剩的问题。再次，重点抓好国有钢铁企业的改革。政府应真正赋予钢铁企业市场主体地位，通过构建公平合理的法律体系与市场环境，激发市场主体的活力，提升钢铁产业供给水平。

　　（作者单位：国家发改委价格监测中心）